2006-12-19   11:10:28
                                                                    温亚利   刘明时
    我国自然保护区的建设和发展以当地政府的投入为主，当地的社会经济发展水平决定了对于保护工作开展所投入的物力、财力和能力，也就决定了该地区保护管理工作发展的水平。太白山自然保护区所处的较为不发达的社会经济环境使得保护区发展缺乏有力的环境保障，这也是保护区当前面临社区经济发展所造成的资源需求压力。“保护区的保护”与“周边社区的发展”是一对复杂的矛盾体。该矛盾绝非单靠保护区自身就能够解决，需要国家、地方政府及保护区共同合作和共同努力。
    一、从国家层面看，推动法律及制度保障的形成
    1994年出台的《自然保护区管理条例》对于自然保护区的发展提供了一定的法律保障，从目前来看，《条例》已难以适应我国自然保护工作发展的需要。现行自然保护相关法律缺乏相应的保护政策作为基础，使得法律的实用性、有效性和权威性大打折扣。1988年出台的《野生动物保护法》中明确规定“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定”。然而，由于野生动物破坏农作物事件所发生的保护区所在地多是我国社会经济发展水平较为落后地区，当地财政无力对于农户因野生动物所遭受的经济损失进行补偿，这点在太白山自然保护区所在地也是如此。对于保护区周边社区群众所遭受的经济损失补偿缺位造成利益的不公平，同时也会激化保护区与社区之间的矛盾和冲突。
    为改变自然保护区的发展缺乏有效的法律和政策作为保障的现状，全国要加强以保护生态环境和自然资源为主要目的自然保护法，确立以包括自然资源评估制度、自然资源产权制度、有偿使用制度、综合利用制度等为基本制度内容的自然保护法体系，使自然保护拥有强有力的法律后盾。
    二、从地方政府层面看，促进保护区和社区发展目标的一致性
    （一）将保护区发展纳入区域社会经济发展规划
    社会经济、生态环境和自然资源三者的统一对于保护区与周边社区和谐发展格局的形成至关重要，即是要从社会、生态、资源综合可持续发展的角度来考虑自然保护区的发展，不能将这三者进行人为割裂。保护区自然资源具有多种功能，不仅要关注这些资源所具有的物质属性，还应重视这种自然资源构成的生态系统所具有的景观功能和生态功能。太白山地区具有丰富的水资源和垂直分布的森林生态景观资源。在将太白山自然保护区的发展纳入当地社会经济发展规划时，要将区域内水利设施等基础设施的建设与保护区内及周边资源的利用和保护相统筹，不可破坏独特的景观资源。从社会经济可持续发展角度来看，保护区内资源的有效保护将有利于可持续发展目标的实现。本着引导当地社会经济走上可持续发展道路，当地政府在制定“区域社会经济发展规划”时，有义务将保护区的发展纳入其中，推动社会公众以及保护区周边社区保护理念的形成，为保护区的发展建立和谐的区域环境。
    （二）积极推动社区社会经济发展
    鉴于当前落后的社会经济发展水平对于“保护区与社区”和谐发展格局的形成构成了直接的负面影响，地方政府应当积极采取各种措施，推动保护区周边社区的社会经济发展，给保护工作的顺利开展创造一个较好的外部环境，减少保护工作所面临的各种压力。
    1.积极促进当地经济发展
    从发挥资源优势的角度来看，首先应立足于该地区丰富的景观资源、独特的自然风光和浓厚的文化底蕴，探索并开展具有开发利用价值高的旅游活动；其次，可以在生态环境承载力范围内，探索对矿产资源、水资源和野生动植物资源的合理利用方式，将资源优势变为经济优势。
从非农产业对农民收入的贡献上看，农民收入中的持续增长缘于非农业收入比例逐年提高，农村与农业劳力由第一产业向第二、三产业转移。因而，当地政府应积极采取措施，调整产业结构，大力发展第二、三产业，以实现产业升级。
太白山地区农民增收问题的解决，要打破传统农业生产经营方式，按照市场化要求，走特色农业发展道路，充分发挥本地区的生态优势，发展“生态农业”。近年来，太白县塘口村高山蔬菜种植取得很大成功，农民增收很快，这也说明了发展“生态农业”是一条可行路径。
    2.注重教育，提高当地人口素质
    教育投入的加大以及教育的普及无疑是社区群众综合素质得以提高的关键。对于当地政府来说，首先应加大教育投资的力度，同时也应鼓励社会力量参与办学，还应使用好社会各界的捐款和馈赠。现有教育体系的改革，既要关注适龄儿童的上学问题，也要加强农业职业教育、继续教育的普及，注重对于成年劳动力的教育投入。对广大农村人口，在开展思想教育、文化教育、法律教育、道德教育，努力提高他们的政治思想文化素养的同时，要注重其生产能力的提高。对于从事农产品生产、加工、流通的人员，切实加强农业生产技术和经营管理知识培训，提高他们的劳动技能和经营管理能力，努力培养和造就新一代知识型农民。
    3.加强基础设施建设
    农村基础设施建设有助于推进农村现代化，有助于缩小城乡差距，为广大农村居民参与经济发展过程，分享经济发展的成果创造必要条件，以推动社会经济的发展和贫困问题的解决。具体来说，当地政府应有效利用国家“西部大开发战略”和“十一五扶贫攻坚计划”所提供的历史契机，制定基础设施的建设规划制度，积极参与项目申报工作，以通过水利设施、人畜饮水工程、公路村村通工程、镇村卫生院所等基础设施建设项目的开展，提高本地区的基础设施水平。
    4.构建完备的农村技术服务体系
    科技是农业增长最活跃、最具决定性的因素，农业发展的根本出路在科技。要注重培育和引进优质高效的种子种苗，大力发展名、特、优、新、稀产品；重点解决农产品质量、农产品贮藏加工、食品安全保障、提高粮食综合生产能力等环节的关键技术，为尽快提升我市农业产业水平创造条件。要加强专业技术人员和技术推广人员的培训。在技术应用上，通过多下基层，将农业科技成果多渠道、多形式推进农业科技入户，把农业科技成果送到千家万户和田间地头，发挥农业科技对农业增效、农民增收和农产品竞争力增强的支撑推动作用。
    5.以生态建设为契机，发展生态经济
    不能将生态建设仅仅理解为实施生态工程，而要把生态建设当作一个重要的发展契机，这将有助于实现生态建设产业化和产业发展生态化，并推动经济的发展。通过实施的生态建设工程为载体，按照产业化的理念和思想，把工程实施与后续运行、资源开发利用结合起来，进行现代化运行，以增加农户收入。以天保工程为例，包括天然林管护、森林防火、病虫害防治、森林资源监测等都可以提供大量发展机会，还可以发展林副产品开发利用、采伐迹地更新、栽培等等一系列相关产业。
    6.努力促进剩余劳动力转移
    从资源禀赋的比较优势和经济发展水平来看，太白山地区人口密度较大的现实决定了该地区具有优先发展劳动密集型产业的优势，这也是兼顾就业和发展的必由之路。通过对劳动力开展教育、培训等，将有效提高劳动力素质，使得劳动力转化为人力资本。其中，加大对农村教育发展的投入与支持是转化的关键，也是解决劳动力剩余的关键。在区域产业结构逐步升级的过程中，可以通过发展乡镇企业，提高非农产业比重，以实现农村剩余劳动力的转移。该工作的开展要利用好西部开发、生态环境建设的契机，使得地方产业升级、社会经济水平提高和剩余劳动力转移得以同时实现。
    三、从保护区层面看，致力于推动“保护与发展”和谐共存
    保护管理部门在做好保护工作的同时，应在当地政府和周边社区间建立顺畅的沟通和合作机制，就保护规划的拟制和政策需求与当地政府进行沟通和交流，并确立有效的保护措施；同时，保护区管理部门也应积极参与地方经济发展，促使具有多重目标的政府决策和政策导向的出台有利于自然保护事业的发展。
    （一）将自然保护工作融入区域社会经济发展规划
自然保护区本身不是单纯的生态系统，而是一个复杂的生态经济复合系统。将太白山自然保护区的发展纳入所在区域社会经济发展规划即是从更好的保护生物多样性和生态系统作为出发点，充分发挥保护区内及周边自然资源的经济功能的现实考虑。“保护”着眼于长期经济利益目标的实现，保护区周边社区更为关注实现短期经济利益目标。然而这种长期目标若没有与短期目标达成协调，也将难以实现。为消除周边社区及区域社会经济发展的矛盾与冲突，将保护区发展纳入区域社会经济发展规划具有现实意义。
    （二）建立长效利益关联机制，解决保护与发展矛盾
    自然保护事业的发展涉及到周边社区、各级政府、政府职能部门、与资源利用具有直接和间接关联的社会公众、群体，以及生物多样性保护组织等多个利益相关方。对于这些利益关系的协调可以归结经济效益、生态效益和社会效益三者的统筹问题，具体表现在“保护与发展”间矛盾和冲突的解决上。保护管理工作中所面临的利益协调问题难以完全通过市场机制予以解决，这有赖于保护区主动参与建立长效利益关联机制，推动有利的保护政策的改革及创新。
    “长效利益关联机制”本身是由多重有效机制共同发挥作用而形成，如建立社区共管委员会。该机制将主要架构于市场机制、资源有偿利用机制、保护区经济外部性补偿机制、保护损害利益补偿机制等。在“长效利益关联机制”的构建过程中，应关注国际生物多样性保护组织等利益相关方的积极影响，并充分利用这些国际组织所拥有的先进保护管理理念，尝试引入具有试点示范效用的“保护区与社区”共进项目，并予以实施和推广。
    （三）建立社区参与保护工作的可行机制
保护区周边社区与保护区在生存空间和资源利用、保护领域的关系最为密切，其矛盾和冲突对于保护区的发展、保护目标的实现具有更为直接和重大的影响。如何将周边社区从原有的保护区威胁因素转变为新的保护力量，并推动保护事业的发展，对于保护管理部门来说意义重大。
在国际组织的支持下，太白山保护区于2002年实施了“社区可持续发展与反偷猎体系建设示范项目”。该项目着眼于运用参与式方法吸引保护区周边群众参与巡护工作。通过项目的开展，群众收入增加，保护意识提高，消除了群众与自然保护区管理机构的对立情绪。该项目的成功实施表明：为了成功地将社区纳入自然保护中，在“保护与发展”两者间，需要建立一个有效的互惠机制。
     （四）提高保护管理水平
当前，太白山自然保护区所在区域及周边社区的社会经济问题，既是保护管理部门面临的客观环境，也是“保护与发展”间矛盾和冲突的缘由所在。太白山自然保护区经过四十年的建设和发展，已形成一支具有较高保护管理能力的工作队伍。近年来，随着各种社区发展项目在保护区周边地区的实施，保护区管理部门的保护理念较为先进，在工作中也能密切关注周边社区社会经济发展所呈现的新动态。这对于保护区管理水平的进一步提升，以及“保护与发展”间矛盾和冲突的缓解和消除奠定了有利基础。
    从推动所在区域及周边社区的社会经济发展的作用看，保护区管理部门可作为政府的有力辅助，通过实施“保护与发展”共进项目，丰富社区资源利用类型，并提高社区资源利用效率，以致力于推动社区的发展。从这点来看，保护区管理部门的项目设计和管理能力，以及资源利用活动的控制能力都需要得到与时俱进的提高。随着生态旅游等新型资源利用活动在保护区周边地区的兴起和发展，保护区管理部门应提高对于生态旅游活动的管理能力，避免新的资源利用活动导致新的矛盾和冲突的出现。